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独家解读四中全会《决定》:以“法治”重塑执政合法性

2014-12-10  来源:亚洲新闻周刊

十月底,备受瞩目的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)正式发布。在这篇洋洋洒洒长达1.6万字的文件中,许多新的概括、新的提法、新的名词,让人耳目一新。

尤为让人振奋的是,《决定》提出要建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的依法治国总目标,并为实现这个总目标提出了180多项涉及广泛的改革内容,为了实现法治国家作了全面的部署。

据人民出版社相关负责人称,《决定》起草小组的主要成员还包括全国人大法律委员会主任乔晓阳、中央改革办副主任穆虹、中央保密办主任孟祥锋、国安部长耿惠昌、司法部长吴爱英、中央政法委秘书长汪永清等人。面对这样空前阵容起草的《决定》,各方舆论给出了各自的解读,本刊新媒体中心编辑部在联系多方相关人员之后,对四中全会《决定》全文做出独家解读。

 

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,于2014年10月20日至23日在北京举行。这是习近平、李克强、张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽在主席台上


从“文件治国”到“依宪执政”

1949年中共建政以后,毛泽东作为最高领导人,将自己凌驾于党和法律之上,称自己是“和尚打伞,无法无天”。正是最高领导人这种对于法律的漠视,才使中共治下的中国经过了“大跃进”的右倾错误时期,经历了三年大饥荒时期,并最终进入了荒唐而又悲惨的“十年文革”时期。

文革期间,社会甚至陷入了一种“无政府主义”的状态。法律成为了摆设,成为了任人随意践踏的东西,而无法保障人民的权益。法律连当时身为国家主席的刘少奇的权利都保护不了,普通人就更不用说了。

文革期间,刘少奇经常被红卫兵批斗,有一次刘少奇被批斗之后,他手拿《中华人民共和国宪法》抗议道:“你们怎样对待我个人,这无关紧要,但我是中华人民共和国主席,我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席?要审判,也要通过人民代表大会。我个人也是一个公民,宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯,破坏宪法的人是要受到法律的严厉制裁的!”可是在当时社会的环境下,法律没有成为保护人民权益的护身符,而是成为了无人尊重的“废纸”。毛泽东时代,不是通过法律治理国家,而是“文件治国”、“社论治国”,甚至是“语录治国”。

文革结束后,经过华国锋的短暂过渡,邓小平最终成为党和国家的最高领导人,中国进入邓小平时代。十一届三中全会的召开,标志着中国进入了改革开放的新时代。十一届三中全会提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针。从此开启了中国法制建设新的里程碑。1982年出台了至今仍在使用的《宪法》。邓小平吸取了毛泽东时代对于法治随意践踏的教训。国家的各项法律逐渐得到恢复和确立,中国逐渐进入了有法可依的时代。从最高领导人开始,各级领导人也开始学会用法治的思维治理国家。

1997年党的十五大报告提出“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”然而,法治国家的建设并不是十分顺利,权力对司法的干预时有发生。老百姓普遍存在信访不信法的情况,全国上访量长期居高不下。群体性事件集中爆发,社会稳定出现问题。司法不公问题逐渐成为社会舆论的焦点。近年来曝出的一些冤假错案更是得到了广泛的传播和关注,比如赵作海案和念斌案等。

在这样的大背景之下,此次四中全会的《决定》提出依法治国的要求就显得非常顺应历史潮流和民众期待。《决定》提出法律要“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化”。同时也要求各级党和各级政府也必须遵守法律,在法律的框架内施政,行政机关要做到“法无授权不可为”。

 

人大与党委的“双权力核心”

在中国现行的政治框架治下,人大代表全国人民以宪法的形式确立中共的最高领导地位,而中共又以其从人大授权而来的最高领导地位回过身来领导人大。这是中国独有的政治特色,也是当前政局的困境之一,此次四中全会,或许将逐渐破解这个尴尬的局面。

“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”

中共四中全会的《决定》“理直气壮”的将人大立法纳入“党的领导”之下,强调“重大体制和重大政策调整”必须报中央讨论决定,“法律制定和修改的重大问题”向中央报告,这是否意味着作为“橡皮图章”的人大起不了作用了呢?

在中国的政治制度中,“党的领导”是高于一切的金科玉律。对于人大而言,实际上中共在开会时的主席团及各代表团、平时的常委与委员会中,都设有“党组”,负责贯彻“党”的意志,施行“党”的领导。所以人大无论在会议期间或平时,其运作实际上都在组织上受党的控制。

不过,掌握全部国家权力的全国人大、其常委、及其委员会,被宪法赋予许多具体的权力,包括监督“一府两院”,也就是国务院(或地方政府)、人民检察院、和人民法院。这其中包括对国务院各部委的质询、调查、询问之权力,对由人大选举出的“一府两院”官员的罢免权。此外,还有调查研究相关问题的权力,对国务院提出建议、批评和意见的权力、批准法案的权力。但是实际上,这些权力都处于空转的状态。

世界议会运作的许多经验表明:“严密监督政府的每项工作 并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。它应该是选民的耳目和代言人,应能体现选民的智慧和意志。”立法机关的有效监督来自于一套精心建立的模式,即“施加于政策、人员、结构和开支之上的众多潜在的控制。”通过使用质询、审议、评估、倒阁、弹劾、调查等监督策略和技术 ,立法机关能影响或改变行政行为。更何况,中国的人大不仅仅是立法机关,而是国家最高权力机关,因此,强化人大的监督作用已经成为人们深切的期望。

在四中《决定》中,明确表示:“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”。中国宪法条文明确规定,全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责,但由于具体的程序性规定和配套制度没有跟进,导致实践中宪法监督工作未能达成设计时的初衷,这也为人大进一步发挥作用提供了可能空间和契机。习近平希冀通过依法治国为中共长期执政提供制度保障,而获得人民授权的人大在此之中显然仍大有可为。

 

以“法治”重塑执政合法性

此次四中全会首次以依法治国作为全会的主题,全会通过了《决定》,提出要建设社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力建设。这次全会对于法治的强调和突出是深受全国人民欢迎和支持的。

法律不仅仅是国家治理的工具,同时更是人民群众保护切身利益的工具,比如《决定》提出,法律要“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化”。同时党和政府也必须遵守法律,在法律的框架内施政,行政机关要做到“法无授权不可为”。《决定》也对保障司法公正作出了部署,要求“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”

此外,还提出要加强人权司法保障。这也是《决定》的亮点之一,司法不公就会造成对于人权的践踏。只有有了完善的人权司法保障机制,才可能保障每一个人,不管是贫穷和富有,都能够得到司法的公平对待,让法治成为保障人权的利器,切实维护司法的公平和公信力。对人权的保障,看似是一个法治问题,在当前的中国其本质却是一个政治问题,要厘清这个问题,就必须从文革结束后各种思潮地相互激荡来说起。

文革之后,执政党意识形态合法性的衰落迅速加剧,而在政府在日常的运转中又没有遵守程序正义合法性,当经济形势一片大好地情况下,这种合法性的缺失可以用高速增长的经济来弥补,也就是常说的“绩效合法性”。

从现实角度讲,中国只要能保持经济健康增长,政权就能够长期稳定,虽有其他问题和各种反对的声音,但反对者难以积聚力量;反之,如果经济衰退、失业高企、民生艰难,那么民怨就会积累,大量的人会觉得“能够失去的只有锁链”,社会将成为一个火药桶,贫富悬殊、司法不公、贪污腐败、特权横行、外交失误等问题随时都可能引发连锁反应和巨大冲击,保持执政几乎不可能。令人不安的是,中国当前的情况更像后者,所以,在绩效合法性之外重塑执政党的执政合法性便刻不容缓,势在必行。因此,“依法治国、依宪执政”的口号便呼之欲出。

如果说,四中全会的召开以及《决定》的出台,打开了中共带领全国建设法治国家的新天地,而法治也成为继改革之后的一次全民最大政治红利。这种政治红利,从国内民众的角度来看,法律将成为衡量一切的准绳,政府和官员将与普通百姓一样被一视同仁,特权阶层将受到极大的制约;而在执政党看来,这种政治红利是通过约束权贵阶层来挽回民心的重大举措,是希冀以“法治”来重塑执政党在民众心中的影响力和美誉度。