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中国社保危机恐将到来

2015-01-17  来源:亚洲新闻周刊

社保规模缩水(低缴费低保障)是唯一可行的路径,具体方案是全统筹,还是费改税,抑或瑞典模式的记账式缴费确定制可以讨论。

新一轮社保改革拉开大幕。2014年12月下旬,国务院副总理马凯在全国人大常委会上,报告了统筹推进城乡社会保障体系建设工作有关情况,提出将职工基础养老全国统筹、医疗市(或省)级统筹,推进机关事业养老向企业并轨。其间应人大询问时,财政部长楼继伟、人社部长尹蔚民、中财办经济二局局长尹艳林相继发言,谈及“统账结合”的基本养老制度面临困境,未来将“不再做实个人账户”。

现行社保的问题

现行社保包括五个险种,养老与医疗占据份额最大,2013年两者合计收入32981亿元、支出26620亿元,均占社保总体的94%以上(其中养老占比70%)。宏观来看,社保体系已陷入危机,包括代际不平等、区域收支失衡及人群间不平等。

社保设计初衷是谁缴费谁受益、兼顾平等。但现实的社保更像是一种税。20多年前,养老保险启动时,国企职工并未缴纳过养老保险。到1997年,中国建立了独一无二的“统账结合”养老保险制度。企业缴费进入统筹基金“现收现付”,支付当时未缴费退休者养老金以及未来退休职工的基础养老金;个人缴费形成“个人账户”,以强制“个人储蓄”应对自身养老。

统账结合制度运行至今已千疮百孔。近年退休职工数增速快、养老金涨幅高,在职职工与企业的负担很大。2001年,“退休职工抚养比”(养老缴费的在职职工与退休职工的比值)为每2.98个在职职工的缴费养1个退休职工;2013年,退休职工抚养比为2.45。

统账结合也名存实亡。个人账户自设立起,就没有做实过,资金大多被统筹账户挪用。1997年改革后,个人账户缴费占总缴费比例一直在降低,从40%降到目前的28.6%。2000年中央开始试点做实个人账户,到2013年底,试点省市做实的个人账户基金总额才4154亿元,按3.2亿参保职工计算,20年时间每个职工才积累了1300元。做实个人账户的努力已经失败,按尹艳林的意见,全国绝大多数地区将一起实行“个人账户记账、统筹与个人账户基金全部统筹使用”的制度。

这也意味着养老保险已经事实上变成了税。除了早已现收现付、用于支付当前退休职工的统筹账户,未来个人对个人账户也只是拥有名义上的份额,账户实际空无一文。同样的现象也存在于医疗保险。多数城市的医保支付规则向老年人过度倾斜,他们缴费少,但报销比例高。

危机迫在眉睫

现行社保把在职职工的缴费用于填补社保转轨带来的窟窿,体现是代际之间的不平等。这虽然是危机,但还要十数年才能充分暴露。对于各地方来说,更直接的危机来自于区域间社保收支的不均衡。随着经济发展,经济不发达省份的劳动力向发达省份流动,并在工作地缴纳养老保险,京沪津及粤浙闽无一不是赢家,而几乎所有的人口净流出地,养老基金收支都处于危机。

2012年全国退休职工抚养比的平均线是3.09,即3个在职职工养1个退休职工。在富裕地区,如广东的比值高达9,浙江和福建也有5,在职职工和当地财政的压力相对很小。但在吉林和黑龙江,这一数值是1.69和1.52。现实中,出现了辽宁、黑龙江的青壮劳动力给广东、浙江的退休职工养老的现象,而东三省的国企退休职工却老无所养。但东三省的退休职工占常住人口比重非常高,超过了10%,居全国前列。

区域社保收支不均衡的另一面,是非户籍劳动力受到不公正待遇。非户籍人口在京沪粤浙等人口流入地工作,当地政府强制他们缴纳社保,但拒绝让他们享受社保,这些人无法在缴社保的地方领取退休金,只能转回户籍地。但他们又没有给户籍地贡献过养老保险,户籍地拿什么养他们?这些流动的城镇职工们,缴了养老保险,一样“老无所养”。

近些年,地方政府意识到流入的劳动力是挽救当地社保的关键,不仅强制要求所有在职劳动力缴纳社保,而且还对非户籍人口的工作、居住、买房、落户和子女入学层层设限,以连续缴满若干年社保为前提条件。对这些地方政府来说,他们期望非户籍人口继续为城市做贡献,但城市里的公共服务非户籍人口一样都不要享受。社保无法全国统筹、转移及互相设限的结果就是全国范围内的区域分割,破坏了统一市场、阻碍了劳动力在区域间的自由流动。

改革不宜走老路

本次披露的改革方案,着力于养老并轨与全国统筹、提高医保统筹层次,解决区域间社保收支失衡与非户籍人口面临的不公待遇,救的是社保的燃眉之急。但这并非易事,一方面粤浙闽京津沪等净人口流入省份会强烈抵制,因为实际操作中会出现将广东盈余的养老基金投放到养老基金处于亏空状态的黑龙江;另一方面,目前养老体制是各地分灶吃饭、各自为政,全国统筹的实际是中央要掌握一部分基金,对各地养老基金的进行收权,所涉资金高达数万亿元,地方不可能乖乖听话。

提高社保统筹层次或许还容易处理些,结果有差异也不过是统筹比例的大小。制度转轨及人口老龄化带来的隐性亏空就没那么容易解决。日本的现在可能是中国的未来,2014年日本预算支出近100万亿日元,其中社保占比为31.8%,而且逐年增加。但日本预算收入才50多万亿日元,其余近50万亿日元是靠发债解决的。中国2013年社保支出,虽然只占所有政府性支出的13.5%,但也要占一般财政支出的20%。但社保扩张如此之快,未来很容易向日本看齐。

过去20年是人口红利的时代,新就业职工多,退休职工少,经济增长又出奇的快。当年不过1亿职工的社保亏空,在如此黄金的时代,窟窿都没有填补上。未来经济增速放缓,人口趋于老龄化,要想使社保持续,要么提高在职职工的缴费水平,要么降低退休职工的社保待遇。

当下社保占工资总额的比重已非常之高。未来不管走哪条路,都会非常艰难。这也意味着对现有社保修修补补解决不了未来的危机,重构社保体系迫在眉睫。但本次改革方案过于强调全国统筹、统筹账户,弱化个人实账积累,这种做法有重回到过去以受益确定的现收现付制的危险境地。未来的社保体系必然要容纳更多的职工,重回现收现付显然是走不通的。

不得不说,现实中可能有各种阻力,但社保规模缩水(低缴费低保障)是唯一可行的路径,具体方案是全统筹,还是费改税,抑或瑞典模式的记账式缴费确定制也都可以讨论,但中国未来的财政和企业要是不想被社保拖垮,社保体系的重构就必须要回到实质性降低保障水平的道路上。在这一点上,我们没有太多的选择。

(聂日明,作者为上海金融与法律研究院研究员)